江苏一城市组团陷入困境发生了什么？

  城市群、都市圈及多城市组团是一体化和同城化的重要空间形态。长三角一体化发展过程中各地纷纷提出相邻城市谋求联合，建设多城市组团的规划。但并非所有组团发展都如预期，江苏的澄张靖组团在本世纪初跨界园区建设中曾引领潮流，而在长三角区域一体化进程加速之时却一反常态陷入困境，值得回溯反思。

  澄张靖城市组团是由跨长江的江阴、张家港、靖江3个县级市构成，位于长三角城市群核心区，沿江发展带和苏锡常都市圈交汇处，总面积2630平方千米，2022年非流动人口389万人，GDP总量逾9000亿元。其发展经历了合作起始、促进到停滞的阶段。

  合作起始阶段自20世纪末持续到2003年。1999年，连通江阴和靖江的江阴长江大桥建成，有学者曾提议合并江阴、靖江、张家港成立地级三江市，后来未果。2001年，江阴—靖江沿江开发促进会成立，由民间自组织升格为政府带动；靖江长江岸线资源丰富备受青睐，靖江沿岸规划了占地10平方公里的“沿江新材料工业园”。2002年4月，两市就公交对开、口岸合作等达成协议，靖江港纳入江阴口岸管理范畴，共享一类开放口岸的优惠政策和设施。江阴在靖江沿江地区投资已达3亿多元，民间资本在靖江的单项投资突破3000万元。

  合作促进阶段自2003年到2012年。江阴和靖江之间形成跨区域的联席会议和成型的合作园区。2003年，江阴经济开发区靖江园区（后改为省级江阴—靖江工业园区）在沿江新材料工业园基础上挂牌成立，江阴与靖江按照9∶1出资共同成立园区投资公司，10年内收益留在园区滚动开发。随着江苏沿江开发战略推进，2005至2012年间，园区工业总产值由1.56亿元增至313亿元，年均增速高达113%，对靖江经济稳步的增长贡献率达到28%。

  合作停滞阶段自2012年左右直至近期。随着江阴—靖江园区十年合作协议到期，双方管理权属、利益分配等问题悬而未决，发展趋缓。2012年，靖江港口独立设为国家一类开放口岸，与江阴港从协作关系转为竞争关系。2013年起，两地联动开发协调会议中断。同时金融危机等外部影响加上企业内部更新缓慢，部分有突出贡献的公司破产倒闭。2021年，江阴—靖江工业园区GDP为108.5亿元，较2013年下降10%，占靖江GDP的比例从2011年峰值的21.4%跌落到9.5%。

  多城市组团从发展到停滞，核心原因是双方紧密聚合的向心力不断减弱，而利益趋同性减弱带来离心力越来越明显。资源关系、交易成本、共识性等因素是影响向心力和离心力转换的重要原因。

  一是资源互补，澄张靖城市组团主要是基于长江岸线资源重要性和合作利用。本世纪初的合作伊始，江南岸线基本利用殆尽，而江北相对宽裕，靖江52.3千米长江岸线及沿江大片用地几未开发，具有极高潜力，可跨江共同开发、用地互补。而到2010年以后，江北可用岸线资源基本耗尽，南北两岸均面临优质岸线资源不足、建设用地紧缺的问题，资源互补的合作基础已经基本不存在。

  二是交易成本，包括交通成本和政策成本两方面。1999年江阴大桥的通车改变了轮渡过江的交通模式，江阴大桥建成时是长江江苏段南京以下的唯一过江通道，三市人流、物流可借助公路廊道快速集聚，带动广阔的苏南苏北腹地联系，成为澄张靖三市提出组团的直接动力。但是，随着跨江交流持续不断的增加，几方发现过桥的交通成本仍旧高昂（小车往返约需60元），跨江之间很难形成同城化的交通联系。

  另一方面，从政策成本考量看，随着江苏的区域发展的策略鼓励跨江发展，澄张靖组团被纳入省级规划中。省级政府出于打造跨界合作先导区的考量，给予江阴—靖江工业园区在土地、财税、管理等方面诸多优惠政策，并成立省市领导组成的江苏省沿江联动开发试验区领导小组，直接为园区服务。跨界园区发展与管理的矛盾不断涌现，民生工作受属地靖江管辖，而总体管理和经济运作由江阴负责，易产生行政壁垒。

  三是共识性。澄张靖三地共识性主要来自于同根同源的社会文化，具有持续存在的合作向心力。江阴、张家港西北部、靖江历史上长期同属江阴，均为吴文化区，其风俗习惯有别于周边的江淮文化片区，相同的民系和语系为紧密的合作交流奠定了基础，使三市天然具有联合倾向。同时，初始阶段靖江与江阴、张家港的经济发展差距较大，有利于错位开发、分工合作，通过靖江的配合接轨，澄张可减少产业迁转成本，获取土地等稀缺资源，逐步提升城市地位；靖江通过江阴的先驱带动和澄张的产业迭代，可优化产业体系、提升城市环境。

  随着靖江发展提速，经济发展差距在合作停滞阶段由大转小，城市合作从强弱合作逐步转化为强—中强的合作范式，组团内产业高质量发展方向趋同，主次关系不明、合作意愿不强，共识性逐渐弱化，作用力由向心转变为离心。靖江开发区本部发展水平与增速远超合作开发的跨界园区；由于相似的发展环境和自由分散的产业布局，三市产业集中在冶金、机电、化工等行业，且均以新能源、新材料和高端装备制造等为发展趋势，呈现内部竞争格局。

  总体来看，多城市组团的成功重点是把握合作中向心力和离心力的变化趋向，发挥有效市场和有为政府作用，强化合作向心力，减少离心力。政府协调多主体充分的发挥能动性，一是要处理好资源关系，从土地、人才、技术等多角度挖掘资源互补潜力，匹配发展的阶段性需求，提高资源配置和利用效率；二是降低交易成本，主动对接政策需求，建立通畅的交通廊道和信息渠道，健全成本共担、利益共享的合作架构和机制；三是营造良好的社会文化环境，合理统筹、错位发展，适时沟通、减少分歧，避免发展目标冲突导致的合作困境和主观因素造成的合作壁垒，以共同效益驱动合作进程。同时，也要注意平衡政府与市场力量，引导市场主体广泛参与乃至起主导作用。

  随着区域环境和发展要素变化，近年来江阴、靖江提出打造“高质量跨江融合发展试验区”，启动召开双边协调委员会联席会议、签署合作协议等优化江阴—靖江园区组织架构、改革管理体制机制，新设园区党工委和管委会等，有效持续发力，推动跨界合作，仍值得拭目以待。

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