“先行用地”与“先行使用土地”的区别

来源：开云下载    发布时间：2025-04-13 02:16:14

  简单说，“先行用地”和“先行使用土地”的共同点，都是未解决特殊情况下急需动工建设用地需求，允许“先上车后补票”，但也有一定区别。

  “先行用地”，一般适用于国家和省重大基础设施项目，需要提前申请和办理先行用地审批手续，而且对使用范围、比例和期限都有具体规定。

  “先行使用土地”，不需要提前申请和办理先行用地审批手续，如果是永久性建筑，需要在一定期限内补办用地审批手续，如果只是临时占地，使用结束后恢复原状即可。

  先行使用土地，最早 出现在1991颁布的《土地管理法实施条例》，规定抢险救灾急需用地的，可以先行使用，但事后一定要按照规定补办临时用地或者征用、划拨土地手续。

  2021年修订的《 土地管理法实施条例 》增加了“疫情防控”。规定：抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建筑设计企业应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。

  各地也有一些具体规定。比如，2024年6月，河北省自然资源厅出台的《关于支持灾后恢复重建的六条用地政策措施

  》明确规定：允许灾后重建项目先行使用土地。对于灾后恢复重建规划确定的交通水利等基础设施、学校医院等公共服务设施、居民住房、产业等灾后恢复重建项目，2024年8月底前急需使用土地的，经受灾县(市)政府认定，设区市政府审核，将恢复重建项目清单函告省自然资源厅，可以先行使用土地，不按未批先建、违法占地违法建设认定，严禁别的类型项目和近期非紧急项目搭车用地。其中，属于临时用地的，使用结束后应当恢复原状，交还原士地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，不需办理用地预审，应当在2024年底前将用地卷宗报有审批权的同级自然资源主管部门。

  先行用地，最早出自于1999年3月2日发布的《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第3号）。该办法规定：国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。

  2022年9月19日，自然资源部印发的《关于用地要素保障接续政策的通知》提出：基金项目可由市县政府承诺，申请先行用地。

  2023年6月13日，自然资源部印发的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），对先行用地政策作出调整，具体规定为：

  这次先行用地政策主要有三个调整：一是扩大了申请先行用地的适合使用的范围，在“国家重点项目”基础上增加了“省级高速公路项目”；二是先行用地申请规模由用地预审控制规模的20%提升到30%；三是办理正式用地报批手续的期限由半年延长为1年。

  目前最新用地政策规定：2024年2月21日，自然资源部印发《关于进一步改善优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发[2024]36号）提出：

  细化先行用地范围。需报国务院批准用地的国家重点项目、列入《国家公路网规划》工程的改扩建项目和省级能源、交通、水利建设项目中，控制工期的单体工程和因工期紧或受季节影响急需动工建设的其他工程可申请办理先行用地。（补充：2024年一些地方增发国债项目也可申请先行用地）

  明确先行用地比例。控制工期的单体工程均可办理先行用地，其他工程因工期紧或受季节影响急需动工建设的办理先行用地规模不允许超出用地预审控制规模的30%；党中央、国务院明确支持的重大建设项目，因地质条件复杂等施工难度大的，可结合实际需要确定先行用地规模。先行用地范围原则上应在用地预审范围内。先行用地批准后，应于1年内提出农用地转用和土地征收申请。超过规定期限未提出农用地转用和土地征收申请的，将影响项目所在省份其他建设项目先行用地申请。直接服务于先行用地对应建设项目的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，可以参照《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）文件执行。

  此次先行用地政策主要有三个新调整：一是进一步扩大了申请先行用地的适用范围。在此前规定的“国家重大项目”和省级高速公路项目”基础上，扩大为国家重大项目、列入《国家公路网规划》工程的改扩建项目，以及省级能源、交通、水利建设项目；二是进一步扩大先行用地申请规模。此前用地预审控制规模为20%，后提升到30%，这次提出控制工期的单体工程均可办理先行用地，其他工程控制在30%；党中央、国务院明确支持的重大建设项目，因地质条件复杂等施工难度大的，可根据实际要确定先行用地规模。三是明确了先行用地的涉及的制梁场、拌合站，可办理临时用地手续。

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